第四次國家革命：重新打造利維坦的全球競賽

在架構一個治理眾人、本身又由人來管理的政府時，最大的困難在於： 你首先得使政府有能力控制被治理者；然後你又得強迫這個政府能控制它自己。 ──詹姆斯．麥迪遜，《聯邦論》 　　生活在二十一世紀的人民對一個理想國家的想像是：政治要民主、經濟要成長、社會要安全、教育要普及、階級要平等、族群要和諧，以及等等、等等。這使得民選政府演變成不斷膨脹以因應日益繁複的日常運作，也使得政治人物演變成不斷開支票以便下次還能勝選，結果就演變成政府越來越大、赤字越來越高、效率越來越差、人民越來越不滿。 　　為了說明現代國家有必要進行第四次的革命，本書帶領讀者回溯前三．五次的革命歷史：第一次是為了維持法律與秩序所誕生的民族國家；第二次是讓個人免於專制壓迫的自由主義國家；第三次是提供給每個公民最低生活保障的福利國家；第三次半則是為了讓過於膨脹的現代政府減肥但結果卻失敗的新自由主義國家。 　　兩位出身《經濟學人》的作者毫不避諱他們支持「小而美政府」的古典自由主義（Liberalism）意識型態，但他們絕非支持自由至上主義（Liberitarianism）。他們雖然主張政府要減肥、要有效率，但他們也認為所得稅制不應繼續優惠富人，公共補助應花在真正需要的人身上，大企業與政府單位長期勾結的權貴資本主義應予摒棄。 　　書中討論了曾經廣受推崇的加州模式：大量公共補助的典範，如今卻面臨破產的困境；書中也討論了新加坡如何透過菁英統治成為亞洲最讓人羨慕的政府管理模式，而中國模式正在急起直追。然而，兩位作者並沒有唱衰西方式的政府體制，毋寧是透過亞洲選擇了威權體制來提醒西方人：如果我們再不推動第四次革命，那麼利維坦很可能不再是我們的僕人，而是變成我們的主人了。

　　本書的論點有二：首先，（國家的）改革是必要的。其次，改革是可能的，因為全世界都在發生而且有新技術可資利用。——《泰晤士報》 　　兩位作者訴求更多改革的宣言，這一次所得到的啟發來自其他國家正逐步邁向改革，以及資訊科技已經得以掌握。——《每日電訊報》 　　本書的訊息簡單而嚴肅：如果國家承諾過多，不信任就會變多，民主就會受到傷害。——《華爾街日報》 　　兩位作者對亞洲正在進行現代化的獨裁政體進行了精采的描述。這些國家的政府在某方面看來比西方國家的政府更為進步；但某方面看來又更為保守。——《紐約時報》 　　兩位作者所指出的政府肥大無可置疑；科技與管理的創新也是勢在必行。政府確實已經過度發展到侵入我們的日常生活了。兩位作者說得好，在科技的創新之外，我們必須思考的是：我們到底要我們的政府做什麼。──Roger Berkowitz，政治與人文學部落格，漢娜．鄂蘭研究中心 　　美國政治的重大失敗不是茶黨想要縮限政府，也不是民主黨想要保留每一個福利方案；而是這個國家的領袖人物似乎無法針對二十一世紀的美國政府應該做什麼、不應該做什麼進行真正的辯論。他們只是吵著要把所有的預算砍掉或守住每一分錢，而在這樣沒有辯論的縫隙中，各式各樣的尋租者就把政府的正當性給吸食殆盡。我們應該要傾聽第四次國家革命的呼籲。──Elaine Kamarck，布魯金斯研究中心

推薦序（顧爾德） 導論 第一部 三次半革命 第一章 湯馬斯．霍布斯與民族國家的興起 第二章 約翰．彌爾與自由主義國家 第三章 碧亞翠絲．韋伯與福利國家 第四章 米爾頓．傅利曼的失樂園 第二部 從西到東 第五章 加州政府的七宗罪與一美德 第六章 亞洲的替代方案 第三部 改變之風 第七章 未來最早發生的地方 第八章 修正利維坦 第九章 國家的目的何在 結論 民主的赤字 謝詞 注釋 譯名對照

導論摘文 　　為什麼政府必須被改造？我們認為不管怎麼回答，都會牽涉到兩件事：實用主義跟政治原則。實用主義的回答不外乎改善管理方式與運用科學技術，特別是資訊科技。這個回答無論是抱持哪種政治信念的人都應該能夠掌握。五十年前，各大公司都發生了今天政府患有的肥大症。從那時起，商業界展開了顯著的轉型，包括瘦身、聚焦以及簡化層級，這些都是政府也能做的事。今天的政府仍然留在垂直整合思維的時代，比如亨利．福特認為他的汽車坐墊會用到羊毛，所以車廠也需要擁有羊群。成功的構想很難在政府間擴散。加州的學校沒有理由比芬蘭或新加坡的學校差那麼多，特別是加州平均在每個學生身上還花了更多的錢。如果美國所有高中都像麻薩諸塞州的高中那麼好的話，那麼二〇一二年的PISA測驗美國應該是閱讀第四，數學第十，而不是第十七與第二十六。在義大利，特倫多的數學分數屬於世界最高的一群，但是卡拉布利亞學生的數學程度卻落後特倫多兩年。政府也非常不擅長自我控管：只要想一下幾千頁的陶德—法蘭克金融改革法案就好。或者只要看看一些數字：根據英國國家統計局，私人服務部門的生產力在一九九九年與二〇一三年之間提升了百分之十四。相對地，公部門的生產力在一九九九年與二〇一〇年之間下降了百分之一。各個政府亟需學習更好的作法，就像一九八〇年代許多一度肥大的私人公司從豐田汽車的生產方式學到教訓一樣。 　　科技帶來的潛在效益比管理方式更大。網際網路給所觸及的一切都帶來革命，從新聞事業到零售業。如果這件事不能給政府也帶來革命，就很奇怪。資訊科技革命從政府手中奪走了一個很大的權力來源：在這以前，政府擁有的資訊比任何人都多出太多。這場革命也可能協助治癒所謂的「鮑莫爾成本病」（Baumol's cost disease）：威廉．鮑莫爾是美國經濟學家；他認為縮減政府規模是不可能的，因為政府集中負擔了勞力密集的領域，比如醫療照護與教育；這些領域的支出增長速度會一直高於通貨膨脹。公部門的生產力一直以來確實很糟糕。但是電腦與網際網路漸漸開始為服務業負擔一些工作，就像機器曾經為農業與工業所做的那樣。現在你可以在自己的iPad上免費收看世界上最好的大學課程，而不用付一大筆學費在通風不良的講堂裡聽一些打混的老師講課。 　　支持更好的管理方式應該是完全不分黨派的。誰會認為讓小孩子有個良好的人生起跑點是壞事？誰會反對老年人應該有像樣的退休生活？但是這些事情是很難實現的，因為政府現代化的首要絆腳石常常是公務員工會，不管是美國的教師工會或者法國的鐵路工人工會。這些組織總是跟左派政黨緊密結盟。事實上，政府的管理得到改善，左派獲得的利益比右派還多，原因很簡單，因為左派更寄望於提升政府的能力，以便改善人們的生活，尤其是窮人的生活。一方面相信政府的善意，一方面又阻止政府僱用最有能力（或開除表現最糟）的人，或者允許政府機器由既得利益者來操作，這是完全說不通的。請考慮一件嚇人的事實（這是在美國全國激烈討論歐巴馬推行健保法案時被指出來的）：聯邦政府過去十年裡推動的資訊科技計劃有百分之九十四已經失敗，其中超過一半遭到延誤或超出預算，百分之四十一點四則是徹底失敗。五角大廈在兩個醫療照護系統上投注了超過三十億美元，但是這兩個系統從未正常運作。這些計劃之所以失敗，部分是因為政府僵化的僱用法規使得相關單位請不到資科專家，部分是因為更為僵化的發包法規使得政府採購淪為少數供應商的禁臠，因為沒有多少公司有足夠的資源在聯邦採購法規厚達一千八百頁的法律語言裡自由遊走。如果左派捍衛政府反對裁減是玩真的，首先就應該試著讓政府盡可能有效率。 　　然而，關於政府的未來，有比更好的治理更重要的事。到了某個時候，我們得做一個更重大的決定。不管你讓現存的國家運作多麼好，你都得回答一個問題：選擇這種國家正確嗎？國家的目的何在？有一個古老的爭論就圍繞在這個問題上，但是在現代民主政治的「吃到飽」階段裡，這個爭論就消失了。對霍布斯而言，利維坦的存在是為了提供安全。對彌爾跟基進的湯馬斯．潘恩，答案是自由。對費邊黨人來說，目的是人類的福祉。不過這些思想家全都認為，你必須先回答這個大問題，然後才能進入細部的實踐。然而現在這些問題的討論都是以零碎的方式進行。現代的政治人物就像這樣一種建築師：他們爭論著一棟搖搖欲墜的房子裡個別房間的狀況，忙著衝去這裡修理一扇窗戶或跑去那裡補上一層新漆，卻從來不考慮整棟建築的設計。我們必須仔細觀看整個結構的設計，也必須努力思索政府在一個快速變遷的社會裡應該扮演怎樣的角色，就像維多利亞時代的改革者在現代民主開始成型的時候所做的那樣。 　　在這場重大的討論裡，我們得承認我們懷有鮮明的偏見。我們來自一家根植於古典自由主義（classical liberalism）的報社，而古典自由主義一般說來非常重視個體自由（而且這套思想碰巧也是在上述的維多利亞時代裡奠基的）。原則上我們偏好小政府。我們認為，認清問題的一部分，就是認知到政府不能太肥大，認知到政府常常是一個很鈍的工具，以及，如果你放任不管的話，它會不顧一切地擴張。不過這個偏見也必須接受事實檢驗，並不是一個盲目的信條。 　　所以我們並不接受自由至上主義（libertarian）的觀點，他們認為政府充其量只是必要的惡。太少的政府管治比過度更危險：腦袋正常的人不可能寧願住在一個失敗國家，比如剛果，而不選擇一個運作良好的大政府國家，比如丹麥。一個缺少利維坦的地方，人的生活會真正變得「惡劣、殘酷和短命」。透過教育與醫療照護等公共支出，政府可以提升效率與社會福祉。跟瑞典的公立健保比較起來，美國號稱的「私人」健康保險花費美國納稅人更多的錢，提供的醫療服務也較差。德國為什麼遠比希臘成功，原因之一就是德國有一個成功的政府；這個政府有能力收到稅、提供服務以及讓國民尊敬。同樣的對比也適用於新加坡對馬來西亞、中國對俄羅斯，或者智利對阿根廷。 　　所以，政府可以是一種文明的工具。但是我們不接受進步陣營的那種觀念：他們相信沒有什麼政府的問題是不能靠「更大的政府」來解決的。也許短期來說，用公共支出來防止經濟陷入衰退是務實的作法，但是中期而言，你不可能迴避馴服這隻利維坦的問題。現在這種負擔過重的政府對民主已經構成威脅：利維坦扛起的責任越多，履行的績效就愈差，民眾也就愈憤怒，結果只會讓民眾要求更多救助。這就是進步政治的惡性迴圈。更根本的問題是，這種現代政府也對自由構成威脅：如果政府拿走你全部生產的一半、強制以綁髮辮為職業的人也要支付昂貴的特許費、指定你可以僱用什麼種族與性別的人、召喚殘酷的力量來對恐怖主義、超速的重機騎士以及大麻宣戰──如果政府這麼做的話，那它就不再是一個僕人，而變成主人了。利維坦必須被馴服。我們必須讓它在控制之下。 　　「就算有新調子我們也不隨之起舞了。但是你能在空氣中聞到改變的氣息」，凱因斯曾經這麼形容另外一場重大變革。今天也是如此。西方民主國家有絕佳的機會來回應這種改變：民主機制賦予政府有更大的彈性，也讓政府傾聽民眾。這是一場走向更大自由的改變，而民主也是自由度最高的治理形式。不過西方同時也面臨一個最大的風險：西方何以變得如此超載，原因之一正是傾聽民眾，而且政治人物總是傾向讓政府扛更多的義務。此時的民主政治有時候好像在挖自己的墳墓。至於西方會聽從它內心最好或最壞的聲音，將決定第四次革命會有怎樣的結果。

第五章 加州政府的七宗罪與一美德 五十年前沙加緬度也是一個頂尖的城市。政府學研究者成群來到這裡學習加州夢。這個黃金州給快速成長的人口提供了用水、高速公路以及世界上最棒的公立大學系統，這是怎麼辦到的？來訪者無不讚嘆。當時兩位偉大的加州州長，厄爾．華倫與派特．布朗非常高興地回答這些問題：即便前者是共和黨後者是民主黨，他們都有相同的計劃藍圖與使命感。然而在過去二十年裡，各機構（比如中國的浦東幹院）的學員來到沙加緬度，更大程度是來研究西方政府的危機，貨真價實的危機。預算拔河、黨派惡鬥、金權政治、不公平的選區劃分、慘不忍睹的投票率、禍害無窮的公投法律案、複雜到荒謬的政府結構以及崩壞中的基礎建設，以這些問題出名的加州政府，已經是肥大、破產與無效率的了。 準確說來有哪些症狀呢？最顯著的有七個：讓我們稱之為現代政府的七宗罪。然後我們還要加上一個美德。在所有這些面向上，加州的問題都是「就像西方世界，只是嚴重許多」。要總結西方國家出了什麼差錯，加州比任何地方都更適合當一個樣板。 ■第三宗罪：歐爾森法則（Olson’s Law） 曼柯爾．歐爾森在《集體行動的邏輯》（1965）書中指出，利益團體在民主制度裡擁有巨大的優勢。搞組織是辛苦的，需要很多金錢、時間以及精力，所以小選區組織起來遠比大選區要容易得多，因為小選區追求的是對他們有重大影響的特定目標，而大選區追求的目標比較廣泛，也更容易出現太多搭便車的人；這種人只想享受政治行動產生的利益，卻不願為此付出代價。「團體越大，要增進共同利益就越困難」，歐爾森用一句話俐落地陳述了這個問題。 加州總是有特殊的利益團體非常積極地掌握匱乏的資源，比如水：只要看《唐人街》這部電影就能了解。在加州中央谷地，你能看到納稅人的錢就在你眼前蒸發，因為農夫在那裡大量噴灑加州珍貴的資源：水，來種植本來不該種在沙漠裡的作物。但是有些事情改變了。五十年前加州的商界菁英遠比今天的人更關心公共事務。他們也許都是盎格魯撒克遜裔的白人新教徒（WASP），想盡可能少繳一點稅而且不要損及他們的勢力，但是他們對政府是否良好運作十分關心。今天的好萊塢、矽谷以及其他特權飛地的居民卻對自己的政府極其鄙視。最極端的狀況是，富人們在封閉社區裡與外界隔絕，有私人的安全警衛、醫療服務與學校。他們跟政府主要的關係，至少在他們的眼裡，只剩下簽一張支票來支付稅金，而且他們對這張支票唯一關心之處只是金額要越小越好。同時他們所經營與擁有的企業也日漸追求狹隘的利益（比如透過設定目標進行政治遊說）而非更廣泛的標的。這使得要商界人士支持公共利益，像是灣區的運輸系統，變得比以前更困難。而且個別企業為了給其他廠商製造進入障礙，都會遊說政府制定法規，導致政府增加監管業務。這是現代權貴資本主義的核心，解釋了為什麼會有這麼多政府補助落入這麼多人的口袋。 歐爾森法則也適用於公部門本身。事實上，很少有加州人利用這條法則比唐．諾維這位帶著淺頂軟呢帽的保守派更厲害。諾維的生涯起點是一九七〇年代在福爾薩姆州立監獄擔任矯正官。當三十年前他當上加州矯正治安官協會主席時，只有兩千六百名矯正人員在他所稱的「全州最剽悍的巡邏區」值勤，而當時加州監獄的囚犯總數只有三萬六千人。今天加州有十三萬名囚犯，矯正官協會則有三萬一千名成員，而州政府花在獄政的錢差不多跟花在高等教育的錢相當，這還是在諾維建立的「監獄產業複合體」幾經裁減之後的數字。